Herbert, Ulrich, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland.

Reiter-ZatloukalHerbert20010906 Nr. 10406 ZRG 119 (2002) 82

Herbert, Ulrich, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge. Beck, München 2001. 442 S.

Die vorliegende - angesichts der rezenten Entwicklung in Deutschland höchst aktuelle - Studie fußt auf der 1986 vom Verfasser veröffentlichten „Geschichte der Ausländerbeschäftigung“, wobei einzelne Kapitel derselben überarbeitet, andere Kapitel neu geschrieben und die Entwicklung seit 1973 neu erarbeitet wurde.

In seiner Einleitung bezieht sich der Verf. auf die Ausländerdebatte der letzten drei Jahrzehnte, die ihm durch drei Faktoren gekennzeichnet scheint: 1.) die „Fiktion der Voraussetzungslosigkeit“, wonach die Ausländerfrage“ in Vier- bis Fünfjahreszyklen neu diskutiert würde, wiewohl „die Debatte um den Zuzug von Ausländern in Deutschland seit etwa 120 Jahren unter den im wesentlichen gleichen Frontlinien geführt“ würde (S. 9); 2.) den „ideologisch-moralischen Fundamentalismus“, wonach einerseits die massenweise Zuwanderung aus verschiedenen Gründen als Bedrohung gesehen und bekämpft, andererseits „alle Versuche der Begrenzung, Verringerung oder auch nur Steuerung der Zuwanderung als Ende des liberalen Rechtsstaats gebrandmarkt, die unbegrenzte Zuwanderung von Ausländern als moralisch gebotene Pflicht angesichts der Not in den Armutsregionen der Welt angesehen und die daraus erwachsenen Konflikte im Lande als bloße ideologische Verirrungen verstanden“ würden, „denen durch moralische Appelle zu begegnen sei“ (S. 9); 3.) die „Fiktion der Lösbarkeit“, die sich sowohl bei den Befürwortern einer radikalen Zuwanderungssperre als auch bei den Verfechtern einer radikalen Grenzöffnung zeige.

In seiner Studie geht es dem Verfasser nun darum, „die Determinanten der Ausländerpolitik in den wirtschaftlichen, sozialen und ideologischen Bereichen herauszuarbeiten und zugleich die Auswirkungen für die Betroffenen zu skizzieren“ (S. 12). Die Arbeit ist streng chronologisch angelegt und untersucht die einzelnen Etappen der Geschichte der Ausländerpolitik nicht nur „als verschiedene Vergangenheiten ..., sondern auch als Vorgeschichte der jeweils folgenden Gegenwart“ (S. 10). Darüber hinaus will die Arbeit „im einzelnen ... klären ..., in welchem spezifischen Mischungsverhältnis Bruch und Kontinuität der Entwicklung zueinander stehen, welche Kontinuitätslinien sich fortsetzen und welche unterbrochen werden“ (S. 11).

Das erste Kapitel - „«Leutemangel» und «Überfremdungsgefahr». Ausländer im Deutschen Kaiserreich: 1880 bis 1914“ (S. 13-84) - ist zum einen den sogenannten Auslandspolen in der deutschen Landwirtschaft gewidmet. Es beschäftigt sich mit den Notwendigkeiten für polnische Saisonarbeitern, der preußischen «Abwehrpolitik» gegen diese, der darauffolgenden Reglementierung der «Ausländerzufuhr», der Debatte um die «Überfremdungsgefahr», der Verstaatlichung der Ausländeranwerbung zwecks Zentralisierung und Kontrolle sowie den Arbeits- und Lebensbedingungen der ausländischen Landarbeiter. Zum anderen behandelt dieses Kapitel die ausländischen Arbeiter in der Industrie. Es werden die Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäftigung, insbesondere der lohndrückende Effekt, aus zeitgenössischer Sicht behandelt, weiters die quantitative Entwicklung und Struktur der Ausländerbeschäftigung (auch anhand von Tabellen) vorgeführt, wobei sich zeigt, daß der „typische ausländische Industriearbeiter des Jahres 1907 ... etwa der auf dem Bau beschäftigte Italiener, der österreichische (oder galizisch/polnische) Bergarbeiter oder auch der Ziegeleiarbeiter aus Italien, Österreich oder Rußland“ war (S. 54). Danach beleuchtet der Verfasser die Lebensumstände dieser «Arbeiterschicht zweiten Grades» im Bergbau- sowie in der Bau- und Ziegelindustrie, die ambivalente Haltung der deutschen Arbeiter und der Arbeiterbewegung gegenüber den ausländischen Arbeitern („«Internationalismus» oder «Schutz der deutschen Arbeit»?“) sowie die Diskussion um das Einbürgerungs- und Staatsangehörigkeitsrecht („«Bewahrung der deutschen Eigenart»: das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913“), das seit den Neunzigerjahren des 19. Jahrhunderts zunehmend zum Gegenstand nationalpolitischer Agitation wurde und 1913 kompromißlos das ius sanguinis bekräftigte, während die „Praxis der Einbürgerung ... ein weitgehend unkontrolliertes Betätigungsfeld der Behörden“ blieb (S. 73). Schließlich finden in diesem Kapitel auch die sogenannten Ruhrpolen, die etwa 1908 im Ruhrbergbau mehr als 20% der Arbeiter stellten, Behandlung. Hier setzt sich der Verfasser insbesondere mit der allmählichen Integration dieser Gruppe trotz Herausbildens einer starken nationalpolitischen Subkultur auseinander, mit der verstärkt einsetzenden preußischen Polenfeindlichkeit und sozialen Diskriminierung der Ruhrpolen sowie dem daraus resultierenden deutlichen Rückzug der Polen in die Subkultur ihres Milieus, was aber ihre Integration letztlich nicht verhinderte.

Das zweite Kapitel „Arbeitsmarkt und Zwangsarbeit: 1914 bis 1939“ (S. 86-127) befaßt sich zum einen kritisch mit dem durch den Ersten Weltkrieg bedingten Umschwung von Saisonarbeit ausländischer Arbeitskräfte zur Zwangsarbeit, welcher letztlich die „Erfahrungsgrundlage für den nationalsozialistischen Ausländereinsatz im Zweiten Weltkrieg“ (S. 87) darstellte. Der Verfasser behandelt in diesem Unterabschnitt den Arbeitseinsatz von Kriegsgefangenen, der insbesondere im Bergbau - beispielsweise Ende 1916 mit etwa 14% der Gesamtbeschäftigten - sehr intensiv betrieben wurde und zeigt auch die daraus resultierenden Organisationsprobleme auf. Weiters stellt er die zivile ausländische Arbeitskräfte betreffende Entwicklung vom Rückkehrzwang (in die jeweilige Heimat des Ausländers) zum Rückkehrverbot während des Krieges dar, als die im Lande befindlichen russisch-polnischen Arbeiter in Landwirtschaft und Industrie unabhängig von ihrer Wehrfähigkeit z. T. ohne tragfähige Rechtsgrundlage faktisch zur Zwangsarbeit verpflichtet, darüber hinaus aber auch bis Kriegsende noch über 500.000 russisch-polnische Arbeiter in den besetzten Ostgebieten „angeworben“ wurden. Weitere Ausführungen sind der (Zwangs-)Rekrutierung ostjüdischer Arbeiter gewidmet, die trotz antisemitischer Agitation vor allem die bisher in der Industrie beschäftigten Österreicher und Italiener ersetzen sollten, weiters den Anwerbungen und Zwangsdeportationen belgischer Arbeiter, um den Arbeitskräftemangel der Industrie zu mildern (ca 130.000 bei Kriegsende), sowie der „Dynamik der Zwangsarbeit“, wo der Verfasser nicht nur die konkrete Situation der ausländisch-polnischen Arbeiter in einem Industriebetrieb der Firma Krupp untersucht, sondern auch eine „Eigendynamik“ der Zwangsarbeit diagnostiziert, „durch die einmal eingewöhnte Unterdrückungsmechanismen unten fortwähren und sich verschärfen, wenn sie aus der Perspektive der Initiatoren in den Entscheidungsgremien oben längst dysfunktional und administrativ korrigiert worden sind“ (S. 117). Im nächsten Unterabschnitt („Verrechtlichung des Arbeitsmarktes: 1918 bis 1933“) untersucht der Verfasser die Verrechtlichung, Zentralisierung und Effektivierung der Organisation der Ausländerbeschäftigung in der Weimarer Republik, womit die Bedingungen geschaffen wurden, die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften eng an die deutsche Wirtschaftslage anzukoppeln (Primat inländischer Arbeiter, flexibles Ausländerpolizeirecht, straffe zentrale Arbeitsverwaltung) - obwohl die Ausländerbeschäftigung in dieser Zeit quantitativ bloß ein Randphänomen darstellte. Die Nationalsozialisten fanden 1933 somit „ein gesetzgeberisches und verwaltungstechnisches Instrumentarium vor, das die Organisation der Ausländerbeschäftigung stark zentralisiert und die Steuerungsmechanismen effektiviert hatte“ (S 122). Im letzten Unterabschnitt dieses Kapitels stellt der Verfasser dann den „Weg zum nationalsozialistischen «Ausländereinsatz»: 1933 bis 1939“ dar, der durch einen Wechsel vom Arbeitskräfteüberschuß in der Zeit der Weltwirtschaftskrise zum Arbeitskräftemangel insbesondere nach 1936 gekennzeichnet ist. Der Verfasser behandelt hier etwa den erneuten Einsatz von polnischen Arbeitern, die Abkommen über «Arbeitskräfteaustausch» mit Italien und anderen Staaten, die arbeitsmarktpolitischen Folgen des deutschen Einmarsches in Österreich und der Tschechoslowakei, die Erlassung der neuen Ausländerpolizeiverordnung von 1938 sowie die Vorbereitungen des Oberkommandos der Wehrmacht für den Arbeitseinsatz der zu erwartenden Kriegsgefangenen.

Das dritte Kapitel („Arbeit als Beute. Das nationalsozialistische Zwangsarbeitssystem: 1939 bis 1945“) behandelt zum einen die nationalsozialistische «Fremdarbeiterpolitik», und zwar betreffend Polen, wo nach Ansicht des Verfassers „der Übergang von der Ausländerbeschäftigung in der Vorkriegszeit zum nationalsozialistischen «Ausländer-Einsatz» zwischen Herbst 1939 und Frühjahr 1949 durchaus fließend war“ (S. 135), weiters den «Russeneinsatz», im Zuge dessen bis Ende 1942 bereits mehr als 1,7 Millionen Zivilarbeiter und Kriegsgefangene aus der Sowjetunion nach Deutschland gebracht wurden, sowie den politischen Kurswechsel, der sich nach Stalingrad abzeichnete und einerseits einen verstärkten Einsatz von deutschen Frauen in der Industrie, eine politische Aufwertung der «Ostarbeiter» sowie eine verstärkte Rekrutierung von Zivilarbeitern in ganz Europa nach sich zog, sodaß zwischen Anfang 1943 und Kriegsende nochmals ca. 2,5 Millionen ausländischer Zivilarbeiter nach Deutschland verbracht wurden - womit sich damals mehr als 7 Millionen ausländischer Menschen, davon ein Drittel Frauen, in (größtenteils Zwangs-) Arbeit in Deutschland befanden. Der nächste Unterabschnitt dieses Kapitels („Kriegswirtschaft und Ideologie: die Praxis der Zwangsarbeit“) setzt sich mit der Lebensumständen bzw. der extensiven Ausbeutung der ausländischen Arbeitskräfte auseinander, mit der „Hierarchie des Rassismus“, wobei die Kriterien «Rasse» und «Volkszugehörigkeit», das Geschlecht sowie die spezifischen Verhältnisse in den einzelnen Betrieben wesentlich über die konkreten Lebensverhältnisse entschieden, weiters mit der Frage „Vorrang der Arbeitsleistung oder Primat der Ideologie?“ sowie mit „Opposition und Widerstand“ der ausländischen Arbeiter. Der nächste Unterabschnitt ist den „KZ-Häftlingen und Juden als Zwangsarbeitern“ gewidmet. Der Verfasser behandelt hier den über sie verhängten „Arbeitszwang“, den „Primat des Arbeitseinsatzes“, die steigende Bedeutung des Arbeitseinsatzes dieser Menschen in der letzten Kriegsphase, das Schicksal der Zwangsarbeiter als «Displaced Persons» zu Kriegsende sowie die kurz- und langfristigen Folgen des Zwangsarbeitereinsatzes.

Das vierte Kapitel beschäftigt sich mit den „Ausländern in der Wachstumsgesellschaft: 1945 bis 1973“ (S. 191-229). Behandelt werden die Fragen der Vertriebenintegration, die „bei vielen Einheimischen ... zu Abwehrreaktionen bis hin zu offener Feindseligkeit (führte)“ (S. 197) und so durchaus im Zusammenhang mit der Ausländerbeschäftigung vor 1945 und nach 1950 steht; der Ausländerbeschäftigung selbst bis 1980, wobei der Verfasser drei Phasen unterscheidet -  nämlich die Zeit bis 1959/60 mit geringen Ausländerzahlen, bis 1960 mit rapidem Anstieg und die Zeit nach dem Rückgang während der Rezession mit einer erneuten Verdoppelung der Ausländerzahlen. Dementsprechend sind die Unterabschnitte dieses Kapitels folgenden Themenbereichen gewidmet: der „prophylaktischen Ausländerpolitik“ der Fünfzigerjahre mit dem deutsch-italienischen Anwerbeabkommen; „Gastarbeiter“ als „Flexibilitätsreserve“ in den Sechzigerjahren mit den Anwerbeverträgen mit Griechenland, Spanien, der Türkei, Jugoslawien und Portugal; der Rezession von 1967, in welcher die Gastarbeiterbeschäftigung „geradezu den Rang eines konjunkturellen Ausgleichsinstrumentes (annahm)“ (S. 220) und die Fremdenfeindlichkeit deutlich zunahm; ihren Folgen in der Ausländerbeschäftigungspolitik, nämlich dem Ende der Massenanwerbung bzw. dem Anwerbestop von 1973.

Das letzte Kapitel spannt den Bogen von der Ausländerbeschäftigungspolitik nach 1973 bis zur  Einwanderungspolitik der Gegenwart (S. 232-334). Der Verfasser untersucht hier zum einen die Verlagerung des «Gastarbeiterproblems» hin zur «Einwandererfrage», wobei er insbesondere die Folgeprobleme und Lösungsversuche der Ausländerbeschäftigung in den Siebzigerjahren sowie die „sozialliberale Ausländerpolitik“ der Bundesregierung („Vom Aktionismus zur Ratlosigkeit“) analysiert - die er als Doppelstrategie charakterisiert, da sie einerseits von Zuzugsbegrenzungen, Ablehnung des Einwanderungsprozesses und Förderung des Rückkehrwunsches geprägt war, andererseits aber verstärkte Maßnahmen zur «Integration» der bereits in Deutschland lebenden Ausländer setzte -, um sich dann unter dem Titel «Kein Einwanderungsland» der Ausländerpolitik der Regierung Kohl in den Achtzigerjahren zuzuwenden. Im nächsten Unterabschnitt zeigt er die Problemverschiebung „von der Arbeitskräftewanderung zur Flüchtlingsmigration“ seit der Mitte der Achtzigerjahre auf, als sich das politische Interesse auf die steigende Zuwanderung von Asylbewerbern verlagerte und zur Asyldebatte führte. Insbesondere behandelt der Verfasser in diesem Unterabschnitt die „Zuwanderung aus Osteuropa“, die sich aus Asylbewerbern und sogenannten deutschstämmigen „Aussiedlern“ zusammensetzte und ca. 2,2 Millionen Menschen umfaßte, sowie die Novellierung des Ausländerrechtes 1990. Der letzte Unterabschnitt des fünften Kapitels beschäftigt sich mit der Ausländerpolitik im wiedervereinigten Deutschland. Der Verfasser analysiert hier die Struktur und die Probleme der ausländischen Bevölkerung, die hochemotionalisierte Asyldebatte bzw. Anti-Asyl-Kampagne, die daraus resultierende „Asylpolitik im Rauch der Brandsätze“, die „Asylrechtsänderung und den migrationspolitischen Kompromiß“ 1993, womit „Deutschland gegenüber Zuwanderung über das Asylrecht praktisch abgeriegelt“ wurde (S. 319), und zeigt die daran anschließende Diskussion „für und gegen ein Einwanderungsgesetz“, die erst jüngst - nach dem Erscheinen dieser Studie - eine deutliche Trendumkehr erkennen ließ.

In seinem Schlußwort zieht der Verfasser Bilanz, die für ihn insofern „zwiespältig“ ist, als auf „der einen Seite eine furchtbare Tradition von Fremdenhaß, Rassismus und millionenfacher Zwangsarbeit“ stünde, auf „der anderen Seite aber ... im Jahre 2001 mehr als 8 Millionen Ausländer in Deutschland (leben), von denen mittlerweile große Teile über einen gesicherten Rechtsstatus, Anspruch auf sozialstaatliche Leistungen und einen vergleichsweise hohen Lebensstandard verfügen“. Weiters manifestiere sich diese historisch aufzeigbare Zwiespältigkeit darin, daß „auf der einen Seite ein in seinen Dimensionen und Verwurzelungen noch nicht völlig übersehbares Potential radikaler Ausländerfeindlichkeit und rassistischer Gewalttätigkeit“ existiere, jedoch auf „der anderen Seite ein ... hohes Maß der Integration“ vor allem der bereits lange in Deutschland lebenden Ausländer (S. 334).

Im Anhang der Arbeit finden sich die Anmerkungen, das umfangreiche Literaturverzeichnis, ein Abkürzungsverzeichnis, ein Verzeichnis der Tabellen sowie ein Personen- und Ortsregister.

Ingesamt handelt es sich bei der vorliegenden Publikation um eine faktenreiche und gut strukturierte Publikation, die ein nicht unsensibles Thema in sachlicher und trotz des Faktenreichtums angenehm lesbarer und kluger Art darstellt. Eine etwas intensivere Berücksichtung der rechtlichen Aspekte wäre aus rechtshistorischer Sicht freilich wünschenswert gewesen, so wird etwa das doch für die Ausländerpolitik nicht unerhebliche Ausweisungsrecht durchgehend eher nur kursorisch behandelt. Ebenso wird die Ausländerpolitik im 19. Jahrhundert aufgrund der eindeutigen Fokussierung auf die Ausländerbeschäftigungspolitik bedauerlicherweise ohne Berücksichtigung von Flüchtlings- bzw. Asylfragen dargestellt. Nichtsdestotrotz kann die Studie als eine höchst erfreuliche Neuerscheinung bezeichnet werden, deren Lektüre nur zu empfehlen ist.

Wien                                                                                                  Ilse Reiter-Zatloukal