Müller, Oda, Die Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 (1818-1848).

EisenhardtMülleroda20010801 Nr. 10159 ZRG 119 (2002) 57

Müller, Oda, Die Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 (1818-1848). Ein Beitrag zur Geschichte der Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland (= Europäische Hochschulschriften 2, 2845). Lang, Frankfurt am Main 2000. 221 S., 1 Tab., 3 Graf.

Bereits im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation hatte sich eine Verfassungsgerichtsbarkeit herausgebildet, die in der neueren Zeit vom Reichskammergericht und vom Reichshofrat ausgeübt wurde. Mit dem Aufkommen von geschriebenen Verfassungen im Deutschland des 19. Jahrhunderts mit der Verankerung von Grundrechten veränderte sich nicht nur der Verfassungsbegriff, sondern auch die Verfassungsgerichtsbarkeit. Mit ihrer Dissertation will die Verfasserin einen Beitrag zur Entwicklung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland im 19. Jahrhundert leisten. Insbesondere soll die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde für die Entwicklung liberalen Gedankenguts, aber auch die Stellung derselben innerhalb des Rechtsschutzsystems in Deutschland herausgearbeitet werden; dabei verbreitern vergleichende Betrachtungen auf Baden und Württemberg die Untersuchungsbasis.

Im ersten Kapitel erörtert die Verfasserin die Rahmenbedingungen und gesetzlichen Grundlagen für die Verfassungsbeschwerde in Bayern, Baden und Württemberg, im zweiten Kapitel die bayerische Verfassungsbeschwerde in der Praxis in der Zeit zwischen 1818 und 1848. Das dritte Kapitel behandelt politisch und historisch bedeutsame Fälle aus verschiedenen Bereichen, wie z. B. Gewerbeangelegenheiten, Presse und Zensur und Protestanten (Religionsfreiheit). Im vierten Kapitel nimmt die Verfasserin dann eine Einordnung der Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 in das Gesamtsystem vor.

Im ersten Kapitel (Rahmenbedingungen und gesetzliche Grundlagen der Verfassungsbeschwerde in Bayern, Baden und Württemberg) beschäftigt sich die Verfasserin zunächst mit dem frühkonstitutionellen Verfassungssystem in Süddeutschland. Nach einigen Bemerkungen zur Entstehungsgeschichte geht es u. a. um das monarchische Prinzip und um die Rechte der Staatsbürger. Hier vermisst man Bezüge zur deutschen Bundesakte von 1815, insbesondere zu Art. 18, in dem „den Untertanen der deutschen Bundesstaaten“ eine Reihe von Rechten zugesichert wurde, die nach heutigen Erkenntnissen nicht nur Programmcharakter gehabt haben dürften. Ständeversammlung und die Stellung der Minister des Staatsrats in den frühen Verfassungen werden behandelt. Ein Unterkapitel über das System des Rechtsschutzes der Verwaltungsorganisation schließt sich an; in diesem wird ein kurzer Abriss der Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit überhaupt vorangestellt, ehe die Verfasserin sich auf die drei süddeutschen Staaten beschränkt. Zu bedauern ist, dass sie sich nicht auf die Forschungsergebnisse der letzten 20 bis 25 Jahre stützt. So gelangt sie, was Reichskammergericht und Reichshofrat angeht, zu Ergebnissen, die jedenfalls teilweise überholt sind. Das gilt auch für Reichskammergericht und Reichshofrat in ihrer Bedeutung für die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Verfasserin behandelt kurz die Kammerjustiz in Preußen, danach die Administrativjustiz in Frankreich und Süddeutschland, wie sie dann für Bayern und auch für Baden und Württemberg typisch wurde. Der Satz auf S. 54 „Die Lehre vom Rechtsstaat wurde jedoch im gesamten Gebiet des deutschen Bundes immer stärker“ wäre einer umfangreicheren Würdigung wert. Die Behandlung der Verwaltungsrechtspflege in der Frankfurter Nationalversammlung wird nur sehr kurz behandelt. In einem weiteren Unterkapitel geht es um die Entstehung der Verwaltungsgerichte (S. 55ff.), im Kern also um die Unabhängigkeit der Justiz und deren historische Entwicklung, welche die Verfasserin allerdings ausblendet. Nachdem sie sich mit dem Lösungsversuch Otto Bärs beschäftigt hat, gelangt sie dann sehr schnell in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts und zur Errichtung von Verwaltungsgerichtshöfen in dieser Zeit, insbesondere in den 70er Jahren.

Ein größerer Abschnitt ist den Gesetzesbestimmungen über die Verfassungsbeschwerde und ihrer Entstehung gewidmet. Gemeint ist die in Art. 21 der bayerischen Verfassung von 1818 enthaltene Möglichkeit der Beschwerde. Die Verfasserin versucht, die historischen Wurzeln dieser Beschwerde aufzudecken. Ähnliche Beschwerdemöglichkeiten gab es in Baden und Württemberg, worauf sie kurz eingeht.

In einem weiteren umfangreicheren Unterkapitel beschäftigt sich die Verfasserin mit der Abgrenzung der Verfassungsbeschwerde zu „anderen verfassungsrechtlichen Instituten“. Dabei geht es vor allem um die Ministeranklage, die Verfassungsstreitigkeit und die Petitionen im engeren Sinne. Sowohl Hoke (Verfassungsgerichtsbarkeit in den deutschen Ländern in der Tradition der deutschen Staatsgerichtsbarkeit, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Teilband I. Geschichte, Organisation, Rechtsvergleichung. Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit, Bd. 25, S. 25, 50f. mit Nachw.), der von der Verfasserin nicht berücksichtigt wird, als auch Huber (Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 3, 2. Aufl. 1969, S. 212ff.) zählen die Ministeranklage zur Verfassungsgerichtsbarkeit des 19. Jahrhunderts. Unter Verfassungsstreitigkeit versteht die Verfasserin einen Streit über die Auslegung der Verfassung zwischen Regierung und Ständeversammlung.

Im zweiten Kapitel (Die bayerische Verfassungsbeschwerde in der Praxis von 1818 bis 1848) untersucht die Verfasserin, auf welche Art und Weise die Verfassungsbeschwerde in der Praxis gehandhabt wurde und welche Wirkungen sie hatte. Für die genannte Epoche wählt sie 8 Landtage aus, die sie für repräsentativ hält. Sie beginnt mit dem Landtag von 1819, dem ersten nach Erlaß der neuen Verfassung. Zunächst wird der Gang des Verfahrens geschildert, der in beiden Kammern gleich war. Die Verfasserin hat festgestellt, dass Adelige sich vorrangig an die Kammer der Reichsräte, die ländliche und bürgerliche Bevölkerung hingegen sich eher an die Kammer der Abgeordneten wandten. Den Grund dafür sieht sie darin, dass die Beschwerdeführer sich wohl jeweils an die Kammer wandten, in der sie sich aufgrund deren Zusammensetzung besser vertreten sahen. Jede Kammer mußte zur Behandlung der Beschwerden Ausschüsse bilden. Die Voraussetzung für die materielle Begründetheit der Verfassungsbeschwerde war das Vorliegen einer Verletzung konstitutioneller Rechte durch den angegriffenen behördlichen Akt. Deshalb war stets der Begriff der konstitutionellen Rechte zu klären. Staatsrat und Regierung gingen in ihren Entscheidungen nach Darstellung der Verfasserin stets davon aus, dass konstitutionelle Rechte eine formell verfassungsrechtliche Grundlage erforderten, also im formellen Verfassungsrecht, der Verfassungsurkunde und ihren Beilagen, oder in vorkonstitutionellen Gesetzen verankert sein mußten. Demgegenüber legten die beiden Kammern der Ständeversammlung den Begriff der konstitutionellen Rechte in Anlehnung an Titel IV § 8 der Verfassungs-Urkunde für das Königreich Bayern vom 26. Mai 1818 weiter aus. Sie interpretierten diese Bestimmung als allumfassende Freiheits‑, Eigentums‑ und Rechtegarantie und öffneten damit den Begriff der konstitutionellen Rechte für alle unter diese Generalklausel fallenden Rechte und Gesetze. Auf diese Weise konnte sich die Beschwerde wegen Verletzung konstitutioneller Rechte zu einem umfassenden Rechtsmittel gegen alle im Rahmen der Administrativjustiz ergangenen letztinstanzlichen Entscheidungen entwickeln. Die Gegner einer weiten Auslegung befürchteten, die Ständeversammlung könne so zu einer „Oberaufsichtsstelle für die gesamte Staatsverwaltung“ werden, eine Rolle, die ihr schon deshalb nicht zustünde, weil sie als politische Körperschaft zur Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten nur wenig geeignet sei. Aber auch die Befürworter der weiten Auslegung sahen in der Behandlung von Privatrechten durch die Ständeversammlung und den Staatsrat die Gefahr einer Umgehung der Unabhängigkeit der Gerichte und damit einer unzulässigen Kabinettsjustiz. Allerdings war zu berücksichtigen, dass der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet war und Vorrang vor dem Beschwerdeweg hatte. Die Verfasserin erörtert sodann die Begriffe konstitutionelle Rechte und Grundrechte. Dabei vertritt sie die Positionen der ehemals herrschenden Meinung dazu: Die Freiheitsrechte galten nicht als Menschenrechte, sondern sie wurden dem Staatsbürger gewährt; die Freiheitsrechte hatten nur programmatischen Charakter und keine Bindungswirkung gegenüber der Gesetzgebung. Es gab auch keinen Vorrang der Verfassung. Dies alles dürfte inzwischen überholt sein. Die liberale Staatslehre (u. a. Rotteck sowie Klüber, Welker, Pfitzer) hatte bereits vor 1848 ein Grundrechtsverständnis entwickelt, das davon ausging, den Bürgern stünden „angeborene und unveräußerliche“ Freiheitsrechte zu, die naturrechtlich begründet waren. Auch in der Praxis wurde in manchen Fällen bereits der Vorrang der Verfassung vor einfachen Gesetzen im Hinblick auf die den Bürgern in den Verfassungen garantierten Rechte respektiert. Darüber hinaus haben die Bürger diese ihnen garantierten Rechte auch geltend gemacht. Es gab sogar erste Versuche, verfassungsmäßig garantierte Rechte im Wege einer konkreten Normenkontrolle durchzusetzen. Es dürfte also in Deutschland in Theorie und Praxis vor 1848 ein Grundrechtsverständnis gegeben haben, das schließlich seinen Niederschlag im Grundsrechtsteil der Reichsverfassung von 1848/49 gefunden hat (siehe dazu U. Eisenhardt, Zur Entwicklung des Grundrechtsverständnisses in Deutschland in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in: FS Söllner, 2000, S. 255ff.).

In einem weiteren Unterkapitel prüft die Verfasserin die formellen Voraussetzungen für Verfassungsbeschwerden. Wenn der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet war, hatte dieser Vorrang vor dem Beschwerdeweg. Eine durch die Gerichte abgeurteilte Sache konnte keiner Revision durch die Ständeversammlung unterworfen werden. Jedem Staatsbürger und jeder Gemeinde stand der Beschwerdeweg an die Ständeversammlung offen. Der Beschwerdeführer mußte die Verletzung verfassungsmäßiger Rechte geltend machen; ob dies eigene Rechte sein mußten, war umstritten. Beschwerdebefugt war nur derjenige, der das Verwaltungsverfahren erschöpft hatte, d. h. die obersten Behörden, insbesondere die betreffenden Staatsministerien, mußten entweder noch keine oder eine verfassungswidrige Entscheidung getroffen haben.

Ein weiteres Kapitel ist der statistischen Auswertung gewidmet. Diese zeigt, dass nur wenige Beschwerden an den Staatsrat gelangten. Der Inhalt der Verfassungsbeschwerden wird in einem weiteren großen Kapitel (Drittes Kapitel. Politische und historisch bedeutsame Fälle) behandelt. Die Verfasserin unterscheidet hier Einzelfälle und versucht mit einer Einordnung in das allgemeine politische Geschehen der Zeit die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde für die staatsrechtliche Praxis zu beurteilen. Die Beschwerden betrafen Gewerbeangelegenheiten, gutsherrliche Gerichtsbarkeit, Presse und Zensur und Religionsangelegenheiten sowie Kompetenzkonflikte zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsbehörden. Die Beschwerden des Adels über den Umfang ihrer Patrimonialgerichtsbarkeit nehmen breiten Raum ein. Die Verfasserin beschäftigt sich mit der Veränderung der gutsherrlichen Gerichtsbarkeit in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts und meint, die Verfassungsbeschwerden hätten der Ständeversammlung die politische Rechtfertigung für ihre Forderung nach einer Gesetzesvorlage der Regierung gewährt.

Bei der Behandlung von Presse und Zensur, einem besonders sensiblen Bereich, erwähnt die Verfasserin zunächst die Karlsbader Beschlüsse mit ihrem einschneidenden Pressegesetz, das die Pressefreiheit und damit die Entwicklung des Rechts auf freie Meinungsäußerung in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts im gesamten Deutschen Bund wesentlich behinderte, nicht. Erst auf S. 168 werden sie kurz genannt, ohne dass ihre Bedeutung gewürdigt wird. Auf Artikel 18d der Bundesakte geht die Verfasserin nicht ein. Sie zieht Vergleiche mit Baden seit 1831/32, berücksichtigt aber die dazu vorhandene Literatur kaum. Sie begnügt sich mit Hinweisen auf Huber und beschränkt die Wirkung der Verfassungsbeschwerden gegen die Zensurgesetzgebung darauf, dass sie ein wirksames Mittel gewesen sein sollen, um wichtige Themen zur Sprache zu bringen und in den Kammern zu diskutieren. Sie hebt allerdings auch hervor, dass die 1831 eingereichten Verfassungsbeschwerden im Hinblick auf die umstrittene Zensurverordnung im Ergebnis deren Rücknahme bewirkten.

Von besonderem Interesse ist die Beachtung der Gewissensfreiheit, zumal die Protestanten sich in Bayern häufig durch die Übermacht der katholischen Kirche in ihren Rechten beeinträchtigt fühlten und dem Staat vorwarfen, sich nicht hinreichend für die Parität der Konfessionen einzusetzen. Zur Verteidigung der Rechte der Protestanten fühlten sich insbesondere protestantische Abgeordnete und Reichsräte berufen, die nicht nur Beschwerden von Staatsbürgern befürworteten, sondern auch selbst Verfassungsbeschwerden und Petitionen einreichten. Die Verfasserin meint, die Übergänge zwischen Petitionen, Verfassungsbeschwerden und Ständebeschwerden seien auf diesem Gebiet daher fließend gewesen. Sie weist darauf hin, dass es gerade in diesem Bereich deutlich werde, dass die Ständeversammlung es verstanden habe, die Verfassungsbeschwerde und auch die Petition sowie die Ständebeschwerde dazu zu nutzen, wichtige Themen in den Kammern ausführlich und öffentlich zu diskutieren und damit Druck auf die Regierung auszuüben.

Ein weiteres Unterkapitel ist den Kompetenzkonflikten zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsbehörden gewidmet, soweit sie durch eingelegte Verfassungsbeschwerden veranlaßt waren. So kam es z. B. vor, dass in einem Kompetenzkonflikt zwischen ordentlichem Gericht und Verwaltungsbehörde eine Gerichtsentscheidung erging, dass die Gerichte in dieser Sache nicht zuständig seien, und daraufhin der abgewiesene Kläger Beschwerde bei der Kammer der Abgeordneten einreichte. In diesem Zusammenhang kam die Frage auf, ob die Kammer der Abgeordneten für die Beratung solcher Beschwerden in Kompetenzkonflikten überhaupt zuständig sei. Sie bemühte sich schließlich um eine gesetzliche Regelung, war aber erst 1850 erfolgreich.

Die Verfasserin sieht eine besondere Bedeutung der Beschwerden in ihrer politischen Wirkung; sie hätten die Entwicklung liberalen Gedankenguts in Bayern beschleunigt; auch sei ihre Publizitätswirkung erheblich gewesen. In ihrer formell verfassungsrechtlichen Grundlage und auch in ihrem Wirkungsbereich auf das Verfassungsrecht im engeren Sinne sieht die Verfasserin die Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 in die Nähe der heute im Grundgesetz verankerten Verfassungsbeschwerde gerückt; sie meint, die Beschwerden hätten der Ständeversammlung als Hebel einer allgemeinen Grundrechtspolitik gedient. Hier sind dann doch einige Zweifel angebracht. Die Verfassungsbeschwerde war ein Mittel zur Einschränkung der Administrativjustiz; die Kammern der Ständeversammlung verstanden dies allerdings wohl kaum so, dass die Verfassungsbeschwerde nun die letzte Instanz einer Verwaltungsrechtspflege war. Die Verfasserin weist darauf hin, dass die Administrativjustiz in Bayern stark an die Verwaltung gebunden war; das Institut der Verfassungsbeschwerde hat ihrer Meinung nach jedoch das Defizit an Rechtsschutz nicht so eklatant erscheinen lassen. Bayern errichtete als letzter der süddeutschen Staaten einen Verwaltungsgerichtshof. Die Verfasserin meint einen Zusammenhang zwischen bayerischer Verfassungsbeschwerde und der Entwicklung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit – jedenfalls in Bayern – erkennen zu können. Sie kann das damit belegen, dass sie herausarbeitet hat, die Kammern hätten den Anwendungsbereich der Beschwerde auf viele Gebiete des Bereichs erweitert, den wir heute Verwaltungsrecht nennen. Sie sieht schließlich in der Verfassungsbeschwerde nach der bayerischen Verfassung von 1818 eine Vorläuferin der Verwaltungsrechtspflege im heutigen Sinne.

Dieses Ergebnis ist gut begründet und ist als ein wesentlicher Ertrag der Untersuchung herauszustellen. Gerade in der Aufdeckung dieser Entwicklungslinie liegt der Wert der Arbeit. Eine der Schwächen besteht darin, dass neuere Literatur zu wichtigen Problemkreisen zu wenig berücksichtigt wird. So fehlt bei der Grundrechtsentwicklung z. B. eine Auseinandersetzung mit M. Katulla (Die Tragweite der Grundrechte der revidierten preußischen Verfassung vom 31. 01. 1850, 1992), G. Kleinheyer (Grundrechte. Menschen‑ und Bürgerrechte, in: Hist.Lex. S. 1047ff.), G. Oestreich (Geschichte der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Umriß, 2. Aufl. 1977). Zur Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit sollte jedenfalls R. Hoke (Verfassungsgerichtsbarkeit in den deutschen Ländern in der Tradition der deutschen Staatsgerichtsbarkeit, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Teilband I. Geschichte, Organisation, Rechtsvergleichung. Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit, Bd. 25) genannt sein. Das mindert jedoch den Ertrag der Untersuchung nicht.

Das gesteckte Ziel, nämlich einen Beitrag zur Entwicklung der Verfassungs‑ und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland im 19. Jahrhundert zu leisten, ist jedenfalls erreicht.

Hagen                                                                                                            Ulrich Eisenhardt